民国的12个直辖市是怎么来的？

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民国的12个直辖市是怎么来的？

澎湃新闻网   于淑娟   2014-11-27 15:14

[摘要]“直辖”在古代称为“直隶”。直隶制始于宋朝，北宋设“路”作为省级行政区划，在二十三路之外，还有中央政府直接管辖的府，如北宋京师所在开封府。

【编者按】 直辖市，即中央直辖市，是由中央人民政府直接管辖的大城市，属省级行政区域。直辖市人口集中，在政治、经济、文化上具有特别重要的地位。今天，我国有北京、上海、天津、重庆四个直辖市。

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近日，网上传言河北省将一拆为三，其所辖市、县将划入北京市、天津市，并设立石家庄为直辖市，消息一经传出，官方即刻出来辟谣。其实，这样的消息也并非什么新鲜事儿，在此之前，厦门、西安等城市也有过“被直辖”的遭遇。

“直辖”在古代称为“直隶”。直隶制始于宋朝，北宋设“路”作为省级行政区划，在二十三路之外，还有中央政府直接管辖的府，如北宋京师所在开封府。1946年，国民政府通过的“宪法”多次提到“直辖市”，但是在第十一章“地方制度”中只讲到“省”、“县”，无直辖市与地方（西藏）的规定。而且此后的公文中仍是采用“院辖市”一词，因此“直辖市”并没有落到实处。1954年宪法规定，中华人民共和国的行政区域“全国划分为省、自治区、直辖市”，自此，直辖市成为直隶于中央的市建制的专名。

国民政府时期曾有12个直辖市

1921年7月北京政府颁布的《市自治制》中曾规定京都市由内务部直接监督。这是提出设置由中央政府直接监督的市的第一个正式法令，但这种市是属于自治性质的。真正在行政区划中实行直属于中央政府的市建制始于1926年。国民政府攻占武汉后，在汉口成立特别市政府，不属于湖北省管辖，由国民政府直接领导，这是我国产生的第一个直隶于中央政府的市建制。

1927年，国民党政府定都南京后，便开始设置特别市（后改为行政院直属的院辖市，即直辖市）。到1947年，一共设立了12个直辖市：

南京：1927年5月，设南京特别市。1930年6月，改称南京市，为行政院院辖市。

上海：1928年8月，设上海特别市。1930年7月，改称上海市，为行政院院辖市。

北平：1928年6月，设北平为特别市，1930年6月，降为河北省辖市，11月，又改称北平市，为行政院院辖市。

天津：1928年6月，设天津为特别市，1930年11月，降为河北省辖市。1935年6月，又改称天津市，为行政院院辖市。

汉口（武汉）：1929年4月，设武汉为特别市（含武汉、武昌、汉阳三镇）。1936年5月，降为湖北省辖市。1947年，又升为汉口市，为行政院院辖市。

青岛：1929年7月，以日本交还的胶澳商埠设立青岛特别市。1930年9月，改为青岛市，为行政院院辖市。

广州：1930年1月，设立广州特别市。8月降为广东省辖市。1947年，又改为广州市，为行政院院辖市。

西安（西京）：1932年1月，决定以陕西长安为陪都，定名西京，直属行政院。但当时只是设立了筹备委员会，并没有成立市政府。1943年3月，批准成立西安市，隶属于陕西省。1947年，改为西安市，为行政院院辖市。

重庆：1939年5月，设重庆市，为行政院院辖市。

大连、哈尔滨：1945年9月，抗日胜利后，国民党政府收回了在1905年先由沙皇俄国、后为日本占领的旅顺口、大连湾地区，改置为大连院辖市。同时还另外设有哈尔滨院辖市。不过当时是苏联红军解放的大连、哈尔滨（随后是东北抗日民主联军进驻该市），国民党政府实际上并没有能够在这两个城市行使管辖权。

沈阳：1947年6月，设立沈阳市，为行政院院辖市。

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设立直辖市，有什么标准？

我国现有四个直辖市，其中，北京、上海、天津是1954年大区裁撤之后，延续之前直辖市建制所保留的三个直辖市。1997年第八届全国人民代表大会第五次会议决议批准设立重庆直辖市。决议文件中认为设立重庆直辖市的条件已经具备：

“第一，重庆市作为长江上游最大的经济中心城市和与海外经济往来的重要内河口岸，经济基础比较好。第二，重庆市是西南地区重要的水陆交通枢纽和科技、文化、教育事业的中心。第三，重庆市是计划单列市，各项经济、财务指标容易与四川省划开，不存在难以解决的矛盾。”（参见：《关于提请审议设立重庆直辖市的议案的说明》，后文简称《议案说明》）

2009年北京十月文艺出版社出版纪实文学作品《一个人的国家记忆》，书中则指出：三峡工程是催生重庆成为中央直辖市的关键。（参见：2009年11月27日《解放日报》15版《重庆成为直辖市的决策过程》）

如果说，《议案说明》所列三个条件与重庆自身的地理区位相关，那么，纪实文学作品则点明了中央政府决策产生的直接动因。看来，直辖市设立与否还是取决于中央政府在政治管理、经济建设等方面的实际需要。

回头看看民国时期所出台的《市组织法》中对直辖市设立标准是如何规定的。

对于“特别市”或“院辖市”的设立条件，国民政府先后颁布民国十七年《市组织法》、民国十九年《市组织法》，以及民国三十二年《市组织法》。

民国十七年组织法分市为特别市及市二种，列出三个条件，符合条件的都市经国民政府的特许，可建为特别市：

一、中华民国首都。二、人口百万以上之都市。三、其他有特殊情形之都市。

民国十九年组织法废除特别市之名，但未废除其实，改分市为隶属于行政院及隶属于省之二种，即院辖市、省辖市二种。认定人口满二十万以上都市即为市。具有以下情形之一设市，直隶于行政院。

一、首都。二、人口在百万以上者。三、在政治上经济上有特殊情形者。

但同时作出规定：人口在百万以上，或在政治上经济上有特殊情形者，若是一省之省会，即直属省，而非直隶行政院。

至于民国三十二年修订的《市组织法》，对院辖市设置的规定基本未变，只是对设立省辖市的人口标准有所变化。（在政治上经济上有重要地位其人口在十万以上即可设市。）

据1947年6月上海商务印书馆出版的《中华民国行政区域简表》（第十一版），当时各院辖市人口统计如下：南京市1030572人，上海市4300630人（以上均为1947年数据），北平市为1672438人，青岛市为759057人，天津市为1707670人，重庆市为1002787人，大连市为722950人（以上均为1946年数据），哈尔滨为637573人（为1941年伪满调查数据），汉口市为641513人，广州市为960712人，西安市为502988人，沈阳市为1094804人（年份不详）。

由此可以看出，符合第一条的直辖市有下列几个：南京、重庆、西安（陪都），符合第二条的有上海、北平、天津、广州（接近百万）、沈阳等五市。青岛、大连、哈尔滨、汉口等四城市不符合第一、二条，只能从第三条“在政治上经济上有特殊情形者”进行考虑。青岛的前身是德国人强占的胶澳租界。大连先后是俄、日租界，抗战胜利后才收回，是东北重要的港口城市。哈尔滨是东北重要商埠之一，中东铁路枢纽，曾有“东方莫斯科”之称，贸易范围远及苏联、蒙古等地。汉口则是华中地区的中心城市和交通枢纽，曾有“东方芝加哥”之称。

至于民国期间为何三番两次地修改直辖市的设置条件，复旦大学历史地理研究中心教授、《中国行政区划通史 民国卷》作者之一傅林祥认为：

“民国十七年《特别市组织法》和《市组织法》公布后，引起各方批评。达到设立特别市条件的城市，都是相关省份商业最为繁荣的区域。特别市的设立，使得一些省的财政收入大量减少。这些大城市又往往是省会所在地，设特别市后就存在省政府、特别市政府同城办公的不合理之处。因此民国十九年的《市组织法》特别增加了一条规定： 但有上列第一、二两项之一，以非省政府所在地为限，而为省政府所在地者，该市应隶属于省政府。 这是明显照顾各省的利益。有了这条规定，北平市、广州市、汉口市就先后降为省辖市，全国符合条件的直辖市只有南京、上海、北平或天津（因河北省会迁移而变动）、青岛等5个城市。民国三十二年，国民政府再度颁布了《市组织法》，其中一项重要的改革是取消了省会不设院辖市的规定，使得抗战胜利后的院辖市数量由此大量增加，北平、天津可以同时列为院辖市，广州市为广东省会，西安市是陕西省会，沈阳市是辽宁省会。”

参考资料：

傅林祥、郑宝恒：《中国行政区划通史 民国卷》，复旦大学出版社2007年。

钱端升：《民国政制史》，上海人民出版社2008年。

《重庆成为直辖市的决策过程》，2009年11月27日《解放日报》15版。